Pakem Usia Kepala Pemerintahan Daerah

Terkait pemberlakuan syarat usia calon KPD, kiranya tetap dihitung dari waktu pendaftaran calon, bukan saat pelantikan.

Sebagai pemimpin pemerintahan yang bakal bertanggung jawab mengurus orang banyak di suatu daerah, dengan penduduk tak sedikit, puluhan ribu hingga puluhan juta, tak pelak lagi syarat usia seorang kandidat diperlukan.

Makna usia bagi seorang kepala pemerintahan daerah (KPD) bukan hanya sekadar angka numerik biologis, melainkan juga pertanda kematangan kepemimpinan dan jam terbang yang dimilikinya dalam mengarungi lika-liku mengurus aneka kepentingan masyarakat yang dipimpinnya.

Belakangan ini, di negara kita yang sedang mengalami degradasi demokrasi, persyaratan KPD digoyang, diutak-atik, dienteng-entengkan, dan dilonggar-longgarkan oleh pemburu kekuasaan lewat gugatan ke pengadilan, baik Mahkamah Konstitusi (MK) maupun Mahkamah Agung (MA). Seolah-olah syarat usia KPD hanya perkara remeh-temeh yang tak perlu diperhitungkan.

Celakanya, hakim-hakim Kamar Tata Usaha Negara MA yang menyidangkan perkara itu mengabulkannya pula, bahkan tak malu-malu membuat norma baru yang notabene menjadi ranah legislatif, yaitu perhitungan jatuhnya waktu usia calon yang standar argonya dimulai dari pendaftaran calon diubah menjadi ketika KPD terpilih dilantik.

Dampaknya, Komisi Pemilihan Umum (KPU) selaku penyelenggara pemilihan jadi pening kepala antara akan menaati atau tidak putusan mahkamah itu. Para calon yang akan berlaga terperangah, dan masyarakat gaduh, sehingga berhamburanlah berbagai tuduhan adanya cawe-cawe Istana guna melapangkan jalan Kaesang Pangarep, putra Presiden Joko Widodo, untuk maju menjadi KPD di Jakarta.

Apalagi, sebelumnya, pada waktu pemilihan presiden (pilpres), syarat usia calon yang menurut Pasal 169 Huruf q Undang-Undang (UU) Pemilu Nomor 7 Tahun 2017 paling kurang 40 tahun bisa dijebol lewat Putusan MK No 90/PUU/ XXI/2023 sehingga Gibran Rakabuming Raka yang berumur 37 tahun, tetapi menjabat posisi wali kota, memenuhi syarat untuk maju di Pilpres 2024.

Silang sengkarut itu masih berlarut-larut dan kian seru saja. KPU tetap akan merevisi Peraturan KPU (PKPU) No 9/2020, khususnya terkait syarat usia minimal calon KPD sesuai Putusan MA No 23 P/HUM/2024. Kementerian Dalam Negeri pun sudah disurati KPU untuk meminta segera menetapkan jadwal pelantikan KPD. Menariknya lagi, konsultasi perubahan PKPU itu ke DPR diminta oleh KPU agar dilakukan secara tertulis. Suatu hal yang tidak lazim.

Pengaturan usia

Perkembangan terbaru, syarat usia KPD yang tercantum di Pasal 7 Huruf e UU No 10/2016 digugat warga masyarakat ke MK. Kalau MK mengabulkan, putusan manakah yang akan dipedomani KPU, putusan MA atau MK? Karena itu, penting untuk menyelisik bagaimana pengaturan usia KPD kita secara historis-normatif dari masa ke masa dan bagaimana pula pakem idealnya.

Di masa Orde Baru (Orba) Presiden Soeharto, regulasi yang mengatur pilkada terdapat dalam UU No 5/1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah. Selama 25 tahun umur UU ini, tak pernah sekali pun direvisi sehingga aturan main penyelenggaraan pemda membaku, termasuk persyaratan usia KPD.

Dalam Pasal 14 Huruf m UU otonomi daerah itu diatur syarat umur KPD tingkat I (gubernur) sekurang-kurangnya 35 tahun dan KPD tingkat II (bupati/wali kotamadya) 30 tahun.

Artinya, syarat umur mereka dibedakan, lebih tinggi lima tahun bagi gubernur karena jabatan gubernur lebih tinggi daripada jabatan bupati/wali kotamadya. Maka, dengan syarat umur minimal seperti itu, KPD tingkat I dijabat oleh orang-orang yang lebih senior dan berpengalaman dibandingkan dengan KPD tingkat II.

Silang sengkarut itu masih berlarut-larut dan kian seru saja. KPU tetap akan merevisi Peraturan KPU (PKPU) No 9/2020, khususnya terkait syarat usia minimal calon KPD sesuai Putusan MA No 23 P/HUM/2024.

Ketika reformasi tiba, otonomi daerah dipromosikan besar-besaran oleh Presiden BJ Habibie. Lewat UU Pemda No 22/1999 diatur daerah berwenang dalam seluruh bidang pemerintahan, kecuali politik luar negeri, hankam, peradilan, moneter dan fiskal, dan agama, serta bidang strategis lain, seperti perencanaan pembangunan nasional, perimbangan keuangan, pembinaan sumber daya manusia, dan pendayagunaan sumber daya alam.

Selain itu, digariskan pula bahwa antara daerah provinsi dan kabupaten/kota tidak ada hubungan hierarkis. Masing-masing berdiri sendiri.

Adapun syarat usia calon KPD—baik gubernur maupun bupati/wali kota—ditetapkan sama dalam Pasal 33 Huruf e UU Otonomi Daerah (Otda), yaitu berumur sekurang-kurangnya 30 tahun. Tak lagi dibedakan syarat umur antara calon gubernur dan bupati/wali kota karena mengikuti desain otda yang mana tiap-tiap daerah otonom berdiri sendiri. Konsekuensinya, syarat usia calon KPD tak boleh dibedakan sesuai prinsip kesetaraan (equality).

Dampaknya, kematangan kepemimpinan dan prinsip senioritas bagi KPD di level provinsi dan kabupaten/kota menjadi berantakan. Sebab, syarat usia diturunkan dari 35 ke 30 tahun dan dipukulratakan antara usia gubernur dan bupati/wali kota, yaitu sama-sama 30 tahun. Padahal, pada era Orba ditradisikan jalur jenjang karier pejabat daerah diawali dari KPD tingkat II dulu, baru naik ke KPD tingkat I.

Dalam rangka penataan desentralisasi dan pendalaman demokrasi lokal, Presiden Megawati Soekarnoputri mengganti UU No 22/1999 dengan UU No 32/2004. Kewenangan pemerintah pusat yang melemah dikuatkan kembali melalui pembagian urusan pemerintahan secara konkuren.

Pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/kota sama-sama dapat mengurus urusan pemerintahan. Hanya, bobot urusan yang besar dan berat dipegang pusat, urusan sedang di tangan provinsi, dan urusan kecil di kabupaten/kota. Misalnya, pendidikan tinggi kewenangan pusat, pendidikan menengah kewenangan provinsi, dan pendidikan dasar kewenangan kabupaten/kota. Jadi, pusat tak lagi memegang urusan pemerintahan absolut plus strategis, tetapi juga segenap urusan pemerintahan lainnya.

Selain itu, hubungan hierarkis yang putus antara provinsi dan kabupaten/kota disambung kembali. Gubernur bisa mengontrol bupati/wali kota dengan cara memberi dia posisi sebagai wakil pemerintah pusat (verlengstuk), di samping sebagai kepala daerah otonom provinsi (dual roles). Sementara sistem pilkada diubah dari tidak langsung lewat DPRD menjadi langsung oleh rakyat (one person one vote) yang diselenggarakan KPU daerah, mengikuti model Pilpres 2024. Demokrasi ”pasar bebas” dimainkan tidak hanya di tingkat nasional, tetapi juga di tingkat lokal.

Sayangnya, dalam pengaturan, syarat usia calon KPD tidak diubah, copy paste saja dari UU No 22/1999, tetap sama-sama 30 tahun bagi gubernur dan bupati/wali kota, sebagaimana diatur dalam Pasal 58 Huruf d UU No 32/2004.

Satu dekade kemudian, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono menerbitkan UU Pemda baru, No 23/2014, yang memangkas beberapa kewenangan kabupaten/kota dengan menariknya ke provinsi dan pusat, seperti terkait minerba, kehutanan, kelautan, pendidikan, dan kesehatan. Bahkan, kewenangan penyediaan perumahan bagi masyarakat berpenghasilan rendah diambil semuanya ke pusat (resentralisasi).

Penyebabnya, pembuat UU terlalu bersemangat mengakomodasi aspirasi milenial demi politik elektoral, dan karena kesusupan kepentingan kaum dinastiwan.

Namun, yang paling dramatis, pengaturan pilkada dibuatkan UU sendiri, yaitu UU No 22/2014, yang lalu dengan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perppu) No 1/2014 dicabut dan dinyatakan tak berlaku. Alasannya, karena UU Pilkada itu mendapatkan penolakan yang luas dari masyarakat gara-gara mengubah sistem pemilihan gubernur dan bupati/wali kota dari langsung menjadi tidak langsung (DPRD).

Dalam perppu yang kemudian ditetapkan sebagai UU Pilkada No 1/2015 oleh Presiden Joko Widodo, pengaturan persyaratan usia calon gubernur dan bupati/wali kota kembali dibedakan seperti pada waktu UU No 5/1974. Syarat usia dipermuda untuk calon gubernur, menjadi 30 tahun, dan calon bupati/wali kota 25 tahun, sebagaimana diatur dalam Pasal 7 Huruf e Bab III tentang Persyaratan Calon.

Pembedaan usia calon KPD provinsi dengan kabupaten/kota ini hemat saya sudah tepat, tapi pengaturan yang membuat lebih muda syarat usia bupati/wali kota dari 30 tahun menjadi 25 tahun keluar dari pakem regulasi yang ada selama ini bahwa batasan usia terendah calon KPD adalah 30 tahun. Penyebabnya, pembuat UU terlalu bersemangat mengakomodasi aspirasi milenial demi politik elektoral, dan karena kesusupan kepentingan kaum dinastiwan.

Pada waktu UU Pilkada No 1/2015 ini direvisi dua kali dengan UU No 8/2015 dan UU No 10/2016 di era Presiden Jokowi, pengaturan syarat minimal usia calon gubernur dan bupati/wali kota tetap tak diubah.

Jalan keluar

Memperhatikan sejarah panjang pemberlakuan sebuah UU Pemda pada masa Orba, dua UU Pemda dan dua kali revisi UU Pilkada di era Reformasi, pelajaran terkait syarat usia calon KPD sebaiknya dibedakan antara jabatan gubernur yang lebih tinggi dan jabatan bupati/wali kota yang lebih rendah.

Beban tugas kewilayahan dan kompleksitas urusan pemerintahan yang diemban gubernur lebih luas dan berat daripada bupati/wali kota sehingga menuntut kematangan kepemimpinan dan jam terbang yang tinggi dalam mengurus berbagai kepentingan masyarakat.

Menyangkut umur, yang lebih pas bagi bupati/wali kota bukanlah 25 tahun, melainkan paling kurang 30 tahun sebagaimana diyakini oleh pembuat UU No 5/1974, UU No 22/1999, dan UU No 32/2004. Alasannya, pada umur 22 tahun, rata-rata orang baru tamat sekolah (S-1) dan pada usia 25 tahun orang baru memulai kariernya di dunia kerja. Kapasitasnya untuk memimpin wilayah kabupaten/kota yang berpenduduk ratusan ribu hingga jutaan dengan birokrasi ribuan orang sangat tak memadai.

Sementara untuk jabatan gubernur, umur yang cocok paling kurang 35 tahun sebagaimana telah diterapkan selama 25 tahun di bawah UU Pemda No 5/1974, dengan hasil mumpuninya kapasitas kepemimpinan mereka. Presiden Soeharto tak jarang merekrut mereka menjadi menteri kabinet. Misalnya, Gubernur Jawa Tengah Soepardjo Roestam dan Gubernur Jawa Barat Yogi S Memet diangkat menjadi Menteri Dalam Negeri.

Gubernur Sumatera Barat Harun Zain ditunjuk sebagai Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi. Koleganya, Gubernur Aceh Ibrahim Hasan, dipercaya sebagai Menteri PPN/Kepala Bappenas.

Jika dikaitkan dengan syarat umur minimal calon kepala pemerintahan negara kita yang 40 tahun sesuai Pasal 169 Huruf q UU Pemilu No 7/2017, tampak urut-urutan sekuensis yang manis dengan KPD. Dari syarat minimal usia calon bupati/wali kota 30 tahun, gubernur 35 tahun, dan terakhir presiden 40 tahun.

Terakhir, terkait pemberlakuan syarat usia calon KPD, kiranya tetap dihitung dari waktu pendaftaran calon, bukan pada saat KPD dilantik.

Kalau sekiranya capres belum mencapai usia 40 tahun, bisa diberi dispensasi sepanjang telah menjabat gubernur. Jadi, ditilik dari jalur karier pemimpin pemerintahan ini, kematangan kepemimpinan capres lebih dari memadai karena setidaknya telah pernah menjabat bupati/wali kota dan gubernur masing-masing satu periode.

Rekomendasinya, jika kita membuat aturan main batasan usia kepala pemerintahan, hendaknya hal itu dilakukan secara sistemik dari kepemimpinan pemerintahan di tingkat lokal hingga nasional. Untuk itu, seyogianya UU Pemilu dan UU Pilkada diintegrasikan ke dalam satu UU.

Terakhir, terkait pemberlakuan syarat usia calon KPD, kiranya tetap dihitung dari waktu pendaftaran calon, bukan pada saat KPD dilantik. Sebab, kewenangan KPU sebagai penyelenggara pilkada tidak sampai ke tahap pelantikan yang notabene menjadi ranah pemerintah. Apabila tetap mau dipaksakan, UU Pilkada No 10/2016 haruslah direvisi terlebih dahulu.

Djohermansyah Djohan, Guru Besar IPDN; Dirjen Otda Kemendagri (2010-2014); Pendiri i-OTDA

*Artikel ini telah tayang di laman Kompas.id dengan judul “Pakem Usia Kepala Pemerintahan Daerah”: https://www.kompas.id/baca/opini/2024/06/25/pakem-usia-kepala-pemerintahan-daerah?open_from=Opini_Page