Demokrasi Kita yang Goyah

Sistem politik Indonesia masih menyimpan bom waktu yang dapat meledak kapan pun.

Berbagai kompromi tingkat tinggi dalam Sidang Tahunan (ST) MPR kali ini dapat saja terjadi. Presiden, Wakil Presiden, dan MPR mungkin mampu berkompromi apakah yang akan diserahkan oleh Presiden kepada Wakilnya adalah tugas atau wewenang sebagai Kepala Pemerintahan. Kompromi dapat pula terjadi, misalnya, apakah pendelegasian sebagian kekuasaan Presiden itu dituangkan dalam bentuk Ketetapan (Tap) MPR, Keputusan Presiden (Keppres), ataupun cukup pernyataan lisan saja. Kompromi antara Presiden dan aneka pemimpin partai dapat pula terjadi mengenai komposisi kabinet baru.

Namun, apa pun bentuk kompromi yang dihasilkan, sistem politik Indonesia masih menyimpan bom waktu yang dapat meledak kapan pun. Penyebabnya, konstruksi kelembagaan politik kita (institutional framework) sangatlah rawan, dan justru topik ini yang luput dibicarakan dalam ST MPR. Kita menerapkan sistem presidensial dalam kondisi multipartai yang terfragmentasi. Dalam berbagai riset politik komparatif, konstruksi kelembagaan politik seperti ini diketahui acap membuat demokrasi tak dapat bertahan lama.

Dalam konstruksi kelembagaan seperti itu, siapa pun yang akan memegang wewenang sebagai Kepala Pemerintahan, bahkan siapa pun yang menjadi Presiden, Wakil Presiden, Ketua MPR dan Ketua DPR, selalu mungkin terjadi apa yang disebut dengan the divided government (pemerintahan yang terbelah), konflik yang tajam antara lembaga eksekutif dan legislatif. Dalam the divided government, lembaga presiden sebagai institusi potensial hanya mendapat dukungan minoritas dari parlemen. Lebih jauh lagi, mayoritas parlemen (MPR/DPR) selalu potensial beroposisi bahkan bersikap bermusuhan dengan Presiden.

Dalam kondisi ekonomi yang normal dan tumbuh, serta dalam masyarakat yang relatif homogen, konstruksi itu saja sudah rawan. Apalagi jika konstruksi kelembagaan itu terjadi dalam kondisi masyarakat Indonesia yang sedang dilanda krisis ekonomi dan konflik horizontal yang luas serta dalam. Tulisan ini adalah argumen tentang apa yang mesti dilakukan dalam hubungan lembaga eksekutif dan legislatif di Tanah Air agar ia bersifat kondusif bagi pertumbuhan demokrasi, bukan justru menghancurkannya.

Hasil riset

Hasil riset yang dilakukan Adam Przewoski dan kawan-kawannya (1996) dapat dijadikan pelajaran. Riset ini ingin mengelaborasi apa yang menyebabkan sebuah sistem demokrasi dapat bertahan dan, sebaliknya, dapat hancur dan digantikan oleh sistem otoritarian. Jumlah negara yang diamati sebanyak 135 negara, dalam rentang waktu sejak tahun 1950 sampai dengan tahun 1995. Dari jumlah negara yang diamati dan rentang waktu yang panjang, kasus penelitian ini mampu membuat kesimpulan empirik yang kuat.

Banyak variabel yang diamati. Satu di antaranya adalah masalah hubungan lembaga eksekutif dan legislatif (institutional framework). Dua bentuk kelembagaan diperbandingkan. Yang satu dimasukkan dalam kategori sistem presidensial. Yang lainnya dimasukkan dalam sistem parlementer. Sistem presidensial dilabel untuk semua sistem di mana presiden tak dapat dijatuhkan oleh parlemen dan memerintah dalam jangka waktu yang rigid. Parlemen pun tak dapat dibubarkan oleh presiden, misalnya, dengan cara meminta pelaksanaan pemilu lebih cepat. Sedangkan sistem parlementer bersifat sebaliknya. Lembaga eksekutif dapat dijatuhkan oleh parlemen kapan pun melalui mosi tak percaya. Sebaliknya, parlemen dapat pula dibubarkan oleh lembaga eksekutif (perdana menteri).

Temuan yang didapat tidak mencengangkan karena mendukung berbagai penelitian yang dibuat sebelumnya. Gagalnya demokrasi dalam sistem presidensial adalah dua kali lebih tinggi dari kegagalan serupa dalam sistem parlementer di negara yang digolongkan miskin (GNP di bawah 1.000 dollar AS). Jika terjadi pertumbuhan ekonomi, gagalnya demokrasi di sistem presidensial bahkan empat kali lebih tinggi dibandingkan kegagalan serupa dalam sistem parlementer.

Lebih keras dari itu, temuan itu menyatakan bahwa demokrasi dalam sistem presidensial yang ekonominya tumbuh, lebih mungkin gagal dan berbalik ke negara otoriter dibandingkan demokrasi dalam sistem parlementer yang ekonominya tidak tumbuh dan bahkan berada dalam krisis. Berdasarkan kasus banyak negara, Adam Przewoski membuat rekomendasi penting. Jika ingin demokrasi bertahan lama, hindarilah sistem presidensial. Apalagi jika sistem presidensial itu berdiri di atas sistem multi-partai yang terfragmentasi. Konstruksi seperti itu adalah semacam kiss of death, petunjuk menuju kematian demokrasi dengan cepat.

Ada beberapa alasan yang dikemukakan oleh banyak peneliti mengapa demokrasi dalam sistem presidensial lebih mungkin gagal.

Pertama, sistem presidensial potensial membuat pertentangan dan permusuhan antara lembaga eksekutif dan yudikatif. Karena tak dapat dijatuhkan oleh parlemen, sistem presidensial cenderung tidak sensitif atas aneka perkembangan baru di parlemen. Akibatnya, sistem ini acap kali kehilangan dukungan mayoritas parlemen.

Sedangkan dalam sistem parlementer, lembaga eksekutif selalu selaras dengan mayoritas anggota parlemen. Melalui mosi tak percaya yang dapat menjatuhkan eksekutif, dan pembubaran parlemen oleh lembaga eksekutif, sistem parlementer membuat lembaga eksekutif dan legislatif selalu berjalan secara harmoni. Tingkat harmoni itu sangat penting terutama di negara demokrasi baru yang belum terbiasa mengelola konflik kelembagaan.

Kedua, koreksi terhadap kesalahan politik dalam sistem presidensial sangat sulit dilakukan secara kelembagaan. Sekali presiden terpilih, sungguh pun ia membuat kesalahan politik yang besar, ia akan terus menjabat sampai habis masa periodenya. Karena parlemen tak dapat menjatuhkan presiden (kecuali dalam kasus kriminal tingkat tinggi), kemarahan atas presiden acapkali ditumpahkan melalui tata cara di luar parlemen, seperti aksi massa dan kudeta militer. Sementara dalam sistem parlementer, koreksi atas kesalahan politik pihak eksekutif dapat dilakukan dengan cepat, cukup dengan menyatakan mosi tak percaya dan mengganti perdana menteri.

Jika ingin demokrasi bertahan lama, hindarilah sistem presidensial. Apalagi jika sistem presidensial itu berdiri di atas sistem multi-partai yang terfragmentasi.

Ketiga, sistem presidensial dalam sistem multi-partai, selalu memungkinkan terpilihnya seorang presiden yang hanya punya dukungan minoritas saja dalam masyarakat. Katakanlah dalam sistem pemilihan presiden dengan tiga kandidat, kandidat pertama memperoleh 40 persen suara, sementara dua lainnya hanya memperoleh 35 persen dan 25 persen. Hanya dengan dukungan 40 persen, kandidat itu dapat menjadi presiden dengan seluruh hak prerogatifnya untuk membentuk kabinet. Sementara 60 persen suara (yang sebenarnya mayoritas) tersingkir dan sangat mungkin tak dapat mendapatkan peran apa-apa dalam pemerintahan.

Sementara dalam sistem parlementer, seorang perdana menteri sudah pasti menjadi simbol mayoritas masyarakat pemilih. Perdana menteri itu dipilih oleh berbagai kekuatan yang membentuk koalisi mayoritas di parlemen. Dan mayoritas di parlemen adalah representasi dari mayoritas masyarakat politik yang riil. Tidaklah heran dengan tiga alasan itu, sistem presidensial sesungguhnya berbahaya, terutama untuk negara demokrasi baru. Apalagi jika negara itu sedang dilanda krisis ekonomi dan konflik horizontal yang tinggi seperti di Indonesia.

Indonesia memang tidak sepenuhnya dapat dilabeli sistem presidensial murni karena presiden tidak dipilih langsung oleh masyarakat pemilih. Namun, sistem kita menyerupai secara persis kelembagaan presidensial karena presiden tak dapat dijatuhkan parlemen dan parlemen tak dapat dibubarkan presiden.

Agar demokrasi yang baru tumbuh di negara kita tidak cepat gagal dan kembali ke negara otoriter, ada dua rekomendasi yang penting untuk dilaksanakan.

Pertama adalah yang bersifat jangka panjang dan kedua yang bersifat jangka pendek. Yang jangka panjang, mulai tahun 2004, perlu direnungkan kembali agar sistem politik kita kembali kepada sistem demokrasi parlementer. Ada kesalahan fatal yang berkembang akhir- akhir ini di kalangan intelektual, aktivis LSM dan sebagai fraksi di MPR. Mereka malah menganjurkan sistem pemilihan presiden secara langsung, yang membuat sistem kita menganut sistem presidensial murni. Jika kehendak popular ini diikuti, demokrasi di negara kita akan cepat gagal dan kembali membawa kita ke sistem otoritarian. Para pemimpin ini hendaknya mengkaji kembali dengan lebih cermat berbagai studi perbandingan dengan negara lain, yang menunjukkan kelemahan mendasar sistem presidensial terutama dalam masyarakat yang sangat majemuk (sistem multi-partai yang terfragmentasi).

Bertentangan dengan arus besar itu, kita malah menganjurkan untuk kembali ke sistem demokrasi parlementer. Sistem ini dapat dimulai tahun 2004 atau tahun 2009, tentu dengan terlebih dahulu mengamandemen konstitusi UUD 1945. Rekomendasi jangka panjang ini sebaiknya mulai dijadikan wacana perdebatan mulai sekarang mengingat manfaat dan solusi politik yang dapat diberikan oleh sistem ini kepada karakter politik di Indonesia.

Dalam jangka pendek, 2000-2004, kita tetap saja berjalan dengan sistem yang ada sekarang (kuasi presidensial). Namun, mengingat adanya bom waktu, presiden dan wakil presiden sedapat mungkin harus selalu mendapat dukungan mayoritas parlemen. Ini berarti komposisi kabinet yang baru kelak harus menggambarkan dukungan partai yang menguasai mayoritas parlemen.

Presiden Abdurrahman Wahid (Gus Dur) tentu tak perlu mengulangi kesalahan di masa silam yang merekrut menteri dari semua unsur politik di parlemen. Cara ini justru memperlemah kerja kabinetnya. Sebuah platform yang tegas dan koordinasi sulit dilakukan jika peserta kabinet datang dari kelompok politik yang terlalu beragam. Namun, benar pula kiranya, bahwa presiden tak dapat seorang diri, semaunya, menentukan sendiri kabinetnya, dan tidak mempedulikan dukungan mayoritas parlemen.

Jalan tengah yang dapat dicapai adalah memelihara koalisi yang lebih permanen. Presiden perlu merekrut satu atau dua atau tiga partai saja yang keseluruhannya sudah menguasai mayoritas parlemen. Partai yang dipilih adalan partai yang memiliki platform ekonomi dan politik yang relatif sama. Komposisi kabinet datang dari koalisi partai itu. Dengan cara ini presiden akan tetap mendapat dukungan mayoritas di parlemen. The divided government (pemerintahan yang terbelah) karena presiden hanya dapat dukungan minoritas di parlemen, dapat dihindari.

Saatnya hubungan eksekutif dan legislatif ini dipikirkan kembali secara matang. Jika kita salah memilih, taruhannya sangatlah mahal, yaitu gagalnya sistem demokrasi yang ingin kita tumbuhkan. Rekomendasi jangka pendek di atas hanya untuk solusi sesaat. Namun, untuk solusi hubungan eksekutif dan legislatif yang permanen, rekomendasi jangka panjang dalam tulisan ini, yaitu kembali ke demokrasi parlementer, dapat dijadikan wacana untuk memperkaya visi politik Indonesia baru.

Denny JA, Direktur Eksekutif Yayasan Universitas dan Akademi Jayabaya serta Direktur Pusat Studi Demokrasi

Artikel ini pernah diterbitkan di harian Kompas pada 16 Agustus 2000 dan laman Kompas.id pada 16 Agustus 2024 dengan judul “Demokrasi Kita yang Goyah”: https://www.kompas.id/baca/opini/2024/08/15/demokrasi-kita-yang-goyah?open_from=Opini_Page